机场噪声扰民事件的法律探讨

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近20年来中国经济突飞猛进的同时，中国民用航空运输的规模迅速扩大，已经成为仅次于美国的世界第二大航空运输市场，截至2020年底，我国共有颁证运输机场241个，其中年旅客吞吐量超过1000万的机场已经达到39个。

在这些鲜亮数字的背后，机场噪声扰民的问题日益突出，经常成为社会关注的焦点，给机场运行带来了很多困难，影响了旅客的正常出行，也给地方政府和行业主管部门提出了巨大挑战。

01 机场噪声的产生原因这个问题需要回答的是，机场噪声是如何产生的？有哪些噪声源？只有回答了这两个问题，才能讨论机场噪声的治理、法律责任和赔偿。

机场是民用航空活动运行的平台，为所有民用航空活动参与者提供服务。

机场不仅提供航空运行必须的设施、设备，如跑道、滑行道、停机位、塔台、油料、航空器维修维护等，还提供航空运行必须的候机楼、值机、安检、车辆摆渡等服务，还为旅客提供公共交通、停车、购物、餐饮等便利。

所有这些活动都是机场噪声的来源，因此，机场噪声的制造者包括机场、航空公司、空管、油料公司、维修企业、公交公司、商场、餐饮公司、旅客等所有人。

但是，本人标题中所述的“机场噪声扰民”的噪声，实际上仅仅指的是民用航空器在空中飞行（起飞和降落）时对机场邻居区域居民产生影响的声音。

非航空业界人士，对于民用航空业的运行普遍了解不够，以为航空业都是“一家人”，分不清航空公司、机场和其他民航运行单位的区别，很容易把航空公司和机场误解为是一个单位，比如，旅客在航班延误时，在机场里面的过激行为经常针对机场工作人员，甚至要求机场提供住宿和餐食。

航空公司是公共航空运输企业，是以民用航空器提供客货邮运输服务的承运人，民用机场是公共机场设施，是民用航空运营活动得以顺利开展的平台；两者共同构成了民用航空运输的基本条件，但是两者是完全不同的企业，承担不同的职责和使命。

就机场噪声来说，真正“扰民”的是民用航空器起降过程中产生的噪音，而主要不是机场自身运行产生的噪声。

02有关机场噪声扰民的两种法律观点检索中国知网关于“航空噪音”、“机场噪声”等类似关键词，关于法律类的论文极少；在搜索引擎上进行类似搜索，还可以找到一些律师关于“机场噪声污染”的法律意见书，鼓动受到噪声影响的居民提起诉讼。

这些文章和意见书有一个共同点，就是以侵权法的逻辑来分析这一现象，根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》和《建设项目环境保护管理条例》（国务院令第682号）等法律规定，认为居民的权利（相邻权或者用益物权等）受到侵害，有权要求侵害人（机场或者航空公司）根据《民法通则》和《中华人民共和国侵权责任法》规定的归责原则（无过错责任、推定过错责任或者公平责任）进行赔偿。

但是另一方面，早期，有关部门认为，无论是机场还是民航总局，“历年来没有就噪音问题给过当地政府或居民任何补偿，这种做法也从未有过先例”；之后，有人提出“赔偿没有法律依据”和“损害标准无法确认”等等。

本文认为以上观点是错误的，错误的原因是对行业特殊法律规定的不了解，导致适用法律的错误。

机场噪声污染是环境污染的一种形式，有关的法律规定除了一般法，还有民航行业的特殊法，根据民航的特殊法，航空器起降过程中产生的噪声虽然构成了侵权的事实，但是根据法律的规定，应当免除赔偿责任。

但是民航行业的特殊法在此类事件的法学研究和实务中，都没有看到有人引用，或者遗漏关键的条款。

民航行业的特殊法包括《罗马公约》（即《关于外国航空器对地（水）面上第三者造成损害的公约》，1952年10月07日于罗马签定，自1958年02月04日起生效）、《民用航空法》以及国际民航组织大会关于航空器噪声污染的声明（这类声明虽不具有法律约束力，但是具有指导意义）。

根据冲突法规则，在一般法与特殊法的关系中，当一般法与特殊法规定不一致时，应当优先适用特殊法的规定。

民用航空属于特殊行业，有自己特殊的法律规则，但是长期以来这些规则并不为广大学者和实务界了解。

本文的观点是，机场噪声“扰民”事件，从民事法律关系角度分析，机场不是噪声的制造者，不应当承担侵权责任；航空公司作为航空器的所有权人和噪声制造者，由于民用航空领域的特殊法律规则，可以免除侵权责任。

主要理由是：（一）承担侵权责任的主体必须是侵权者在侵权法律关系中，权利受到侵害的人，只能向侵权行为人主张权利，而不能向任何其他人主张权利。

《民法典》第一百二十条规定：“民事权益受到侵害的，被侵权人有权请求侵权人承担侵权责任。

”第一千二百二十九条规定：“因污染环境、破坏生态造成他人损害的，侵权人应当承担侵权责任。

”可见无论是一般侵权索赔还是特殊侵权索赔，都必须先找准侵权者，而不能随意延及他人。

（二）民用航空领域的特殊规定免除了航空公司的侵权责任1. 国际民用航空公约对于航空器噪声污染的规定。

《罗马公约》第1条第1款规定：“凡在地（水）面上遭受损害的人，只要证明该项损害是飞行中的航空器或从飞行中的航空器坠落下的人或物所造成的，即有权获得本公约规定的赔偿。

但是，如所受的损害并非造成损害的事件的直接后果，或所受的损害只是航空器遵照现行的空中交通规则在空中通过的结果，则受害人无权要求赔偿”。

虽然我国没有加入《罗马公约》，该公约暂时对我国没有法律约束力，但是该规则体现了国际民航组织对于该问题的看法。

2. 我国国内法的免责规定。

我国《民用航空法》第157条第1款规定与《罗马公约》的规定一致：“因飞行中的民用航空器或者从飞行中的民用航空器上落下的人或者物，造成地面（包括水面，下同）上的人身伤亡或者财产损害的，受害人有权获得赔偿；但是，所受损害并非造成损害的事故的直接后果，或者所受损害仅是民用航空器依照国家有关的空中交通规则在空中通过造成的，受害人无权要求赔偿”。

所谓“所受损害仅是民用航空器依照国家有关的空中交通规则在空中通过造成的，受害人无权要求赔偿”正是本文主张的“机场扰民”事件中，航空公司免除侵权责任的直接法律依据。

民用航空器按照国家有关的空中交通规则在空中通过机场临近居民区造成噪声正是“扰民”事件的根本原因，虽然侵害行为和损害均是事实，但是法律对此进行了特别规定，航空公司不用为此承担侵权责任。

03处理机场噪声扰民事件的实践国内很多大型机场在新建、改建和扩建后，都发生了因机场噪声扰民而引起的纠纷，其中宁波栎社机场、北京首都机场、广州白云机场、上海虹桥和浦东机场都因为噪声污染问题，经常成为焦点，很多纠纷至今没有得到根本解决，并且经常反复发生居民上访静坐示威等活动，干扰民用航空活动正常运行。

回顾各个地方对于机场噪声问题的解决方案，普遍存在事实不清、处置不当和纠纷反复的问题。

机场噪声扰民事件的本质是航空器起降阶段对居民的噪声影响，居民一般同时对机场管理当局、地方政府和民航主管部门提出各种要求，既包括要求民事赔偿、采取降噪措施和搬迁，也包括要求政府环保、发改委等相关部门履行法定职责等诉求。

但是，纵观各地处理类似事件的方式，地方政府普遍不愿意正面回应居民提出的问题，机场噪声扰民事件到底是一起普通的民事侵权事件，还是政府违法审批？2008年，浙江宁波鄞州区戴家村99名村民因宁波栎社机场的噪音骚扰，向国家环保总局提出行政复议，最终以调解方式解决，鄞州区古林镇政府出资120万元用于戴家村新农村示范村建设；曾有村民代表在签名之前，对协议没有明确噪音污染补偿性质，而是新农村建设专项补助提出质疑。

协议签订以后，戴家村经济条件稍好的村民，开始往外搬迁。

但大多数村民依然居住在戴家村内，他们坚持要求以机场移民的名义搬迁。

其他机场，如首都机场的噪声扰民事件也是类似的处置方式。

这种解决方式，居民即使得到了经济补偿，心里也不满意，这正是纠纷反复出现的根本原因。

04解决机场噪声扰民事件的根本方法民用机场的新建、改建和扩建是国家经济发展的必然结果，已经成为世界主要航空大国面临的普遍难题。

国际民航组织于2008年发布了《航空器噪音管理平衡指南》（Guidance on the Balanced Approach to Aircraft Noise Management -Doc 9829），提出了处理航空器噪音污染的四个原则：（1）从源头上减少噪音、（2）土地利用规划和管理、（3）噪音控制程序和（4）航空器运行限制（reduction of noise at source, land-use planning and management, noise abatement operational procedures and operating restrictions on aircraft）。

此后的多次会议文件中对此进行了讨论，在国际民航组织大会第36次会议执委会《国际民航组织关于环境保护的持续政策和做法的综合声明（附录B至附录G）》附录E《当地于噪声有关的机场运行限制》第3条：敦促考虑了上述决定条款所述因素之后，仍允许在机场对经初始合格审定或重复合格审定符合附件16第I卷第3章规定的航空器的允许实行限制的国家：e）考虑到发展中国家经营人的特殊情况，以便通过授予豁免权，避免给这些经营人带来不应有的负担。

第4条，进一步敦促各国不允许实行旨在停止经初始合格审定或者重复合格审定符合附件16第I卷第4章噪声标准的航空器的任何运行限制。

上述国际民航组织的指南和声明，既考虑了机场作为公共基础设施的功能，又考虑了机场周围居民的实际利益，实现了公共利益与个人利益的平衡，是处理机场噪声扰民的正确方向，我国的相关法律和民用航空主管部门也为此开展了大量的工作：（一）我国法律对建设工程项目可能产生较大影响的，要求建设单位进行环境影响评估报告，并经过环境主管部门批准后，按照“同时设计、同时施工和同时完成”的原则开展工程建设，未经环境保护部门批准的，不得擅自开工建设。

（二）民用航空与机场运行相关单位为减少噪声扰民，开展了大量工作，包括：1.为了从源头上减少噪音，国家立法上要求航空器设计、生产、制造企业不断开发新机型、使用新材，减轻飞机重量，减少油耗，降低噪音。

2.民航行业主管部门和地方政府对机场的规划和选址提出了更高要求，不仅要求考虑航空器运行的安全性，也要充分考虑航空业发展与机场周围居民居住环境的平衡。

3.民航主管部门根据机场的运行特点和区位，进行有针对性的航行程序设计，尽量避开人口密集区域，减少对居民的噪声影响。

4.民航主管部门采取措施限制特定机场的运行时间或者减少运行时间，避开居民休息时间，减少对居民的噪声影响。

但是，尽管民航主管部门和地方政府为减少噪声扰民开展大量工作，机场临近居民受到的噪声影响却是实实在在的。

针对这样的情况，本文认为，政府应当采取双管齐下的策略，一方面加大政策宣传，正面问题、依照法律规定进行处理，另一方面，必须考虑机场临近居民正当权益受到损害的事实，不能仅仅因为法律的免责规定而忽视居民的正当权益。

（一）加大宣传，让机场临近居民清楚合法维权途径。

机场是城市公共基础设施，对国家和地区的经济发展具有重要作用，是联系世界的桥梁，会直接、间接造福每个人；受到噪声影响的居民，应当在合法的范围内忍受额外的负担，并有权利要求建设单位采取法律规定的必要措施降低噪声对自身的影响，但是对于法律规定以外的要求，则没有权利要求相关单位赔偿或者补偿。

（二）民航主管部门和地方政府应当严格依法行政，加强信息公开，提供公众参与的机会。

1. 民航主管部门应当针对机场噪声情况，采取可行的技术方案，减少、降低航空器运行时噪声对机场临近居民的影响，并将采取措施的信息公开，让居民知晓，争取居民理解。

2. 地方政府主管部门应严格执行机场建设规划、环境保护评估、环境影响监测等各项法律规定，特别是机场建设规划的公示、公开，应当让所有可能受到影响的居民有足够的机会了解并表达意见。

从机场噪声扰民事件的情况来看，居民提出要求赔偿的复议、诉讼和信访，都明显反映出机场在建设规划、环境保护评估和监测方面的不足，很多机场甚至建设多年之后，地方政府都没有依法对机场噪声进行持续监测，从而导致机场航班增加噪声扰民加大后居民的合法权利得不到及时有效保护。

应该说，居民的知情权和参与权如果得到充分保障，很多纠纷实际上是可以得到化解和缓解的；而且知情权和参与权越充分，这种矛盾爆发和激化的可能性越低。

（三）尊重居民的正当权益，及时修订相关技术标准，平衡城市发展和居民生活的实际需要。

《机场周围飞机噪声环境标准》是一部国家标准，其编号为GB9660-88，实施时间为1988年11月1日。

根据该标准，各区域的标准值为特殊住宅区包括居住、文教区，小于等于70分贝；除1类区域以外的生活区小于等于75分贝。

75分配到85分贝之间的区域应当采取降噪措施，85分贝以上区域的居民应当进行搬迁。

这一国标发布时，我国的机场数量、运量都很少，而且一般远离城市中心，所以标准较低。

但是，近20年来，我国城市化发展和民用航空运输量大发展，多数机场已经处于城市包围之中，机场噪声对居民的影响日益明显。

目前，根据《社会生活环境噪声排放标准》（Emission standard for community noise ）（ GB 22337—2008）（2008年10月1日实施），我们城市居住区噪声标准为白天60分贝、晚上50分贝，这一标准已经明显严于《机场周围飞机噪声环境标准》，这正是机场噪声扰民事件不断发生的重要原因。

因此，国家应及时修订专用标准，适应城市发展和居民生活的实际需要，在经济发展的基础上，也能够合理照顾到机场周边居民的合法利益。

——本文原创作者：沈劈峰 ，北京仁人德赛（上海）律师事务所，合伙人律师。

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